Un haut représentant pour une diplomatie à 27

 

Parmi les modifications apportées par le traité simplifié adopté le 23 juin, le ministre des Affaires étrangères de l’Union européenne, prévu dans le texte constitutionnel, est rebaptisé Haut représentant de l’UE pour la politique étrangère et la sécurité. Qu’est-ce que cela va changer ? Explications.

 

Pour Angelica Schwall-Düren, député socialiste allemande et vice-président du groupe SPD au Bundestag, le compromis a sauvé « l’idée d’un représentant de la diplomatie commun aux 27 états ». Le terme de ministre, qui « faisait trop référence à un étatisme européen » est donc passé à la trappe.

Le changement serait simplement terminologique. La chancelière allemande Angela Merkel, qui présidait l’Union, ne cesse de rassurer : « La fonction reste la même ».

Pourtant, les critiques fusent notamment au Parti socialiste français. Pierre Moscovici, ancien ministre de affaires européennes, estime que ce changement d’appellation signifie que « la diplomatie reste une prérogative nationale ». Il déplore que le haut représentant ne soit désigné qu’à la majorité qualifiée et non à l’unanimité. Pas assez loin dans l’intégration, pour l’ancien ministre.

Les spécialistes eux sont plutôt satisfaits. « Compte tenu des attributions, et des fonctions exercées, cette appellation est plus correcte que celle de ministre, explique Sandy Lamalle, Consultante en droit international et chercheuse associée à l’IRIS. Le haut représentant combinera les fonctions d’un Secrétaire général d’une organisation internationale, et des fonctions complètement inédites notamment de coordination, formulation et exécution ».

 

Pouvoir d’initiative

Le haut représentant aura des attributions bien plus larges que celles de l’actuel président de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Il présidera le conseil des ministres des affaires étrangères, sera vice-président de la Commission et doté d’un service d’ambassades, d’une administration et de moyens importants. Selon le souhait de Javier Solana, le favori pour le poste, il aura également un pouvoir d’initiative. «  L’un des intérêts de cette réforme, précise Sandy Lamalle, est de pouvoir réunir les États membres en cas de crise et de proposer une approche commune de la question, et à défaut, d’atténuer les tensions majeures. Une avancée importante sur l’action extérieure de l’Union ! »

Dans une vie diplomatique de plus en plus fragmentée, l’Union montre son influence et la spécificité de ses propositions dans une multitude de cadres et forums internationaux. Et, malgré des désaccords sur le dossier irakien ou des divergences sur le dossier du nucléaire iranien, dans les faits, les crises entre les états membres sont assez rares. Derrière ce changement de nom, il faut voir surtout l’unanimité des états pour créer une diplomatie commune.  « Sur l’action extérieure de l’Union, assure Sandy Lamalle, il n’existe pas vraiment de désaccord, et renforcer la visibilité et l’action extérieure de l’Union est plutôt un sujet de consensus. ».

Le Haut représentant devra donc rassurer avant de jouer d’habileté pour prouver aux états l’importance d’établir une position commune dans les dossiers épineux. Car si sa voix aura plus de portée sur la scène internationale, les divisions des 27 gagneront, elles aussi, en visibilité.

 

Javier Solana s’y voit déjà

Sur la scène internationale, Francisco Javier Solana Madariaga est devenu incontournable. A 65 ans, l’ancien ministre des Affaires étrangères espagnoles dirige la politique étrangère et de sécurité commune. Le poste de Haut Représentant de l’UE lui semble acquis.

Un poste taillé sur mesure. Fort de son expérience, Javier Solana a lui-même pensé les contours du Haut Représentant et ses prérogatives. Pour ne pas reproduire la crise irakienne, il a milité pour qu’un pouvoir d’initiative soit attribué au leader de la diplomatie. Ainsi, le haut représentant pourra saisir le conseil pour trouver des consensus.

« Le personnage est accepté par beaucoup d’états si ce n’est par tous », confie la députée allemande Angelica Schwall-Düren. La plupart des états membres, mais aussi des tiers, approuvent son action à la tête de la PESC. Une quasi-unanimité - rare dans la haute administration communautaire - qui devrait lui assurer de rassembler sur son nom la majorité qualifiée lors du Conseil européen qui désignera le haut représentant.

Déjà pressenti pour le poste de Ministre des Affaires étrangères de l’Union, prévu par la Constitution rejetée, il est plus que jamais favori pour le nouveau poste institué par le traité simplifié.

"Le terme de ministre faisait trop référence à un étatisme européen"

Angelica Schwall-Düren est vice-président du groupe SPD au Bundestag.

 

L’Allemagne a proposé de remplacer le ministre des affaires étrangères de l’Union par un haut représentant. Pourquoi ce changement de terminologie ?
Angelica Schwall-Düren : Nous voulions sauver l’idée d’un représentant de la diplomatie commun aux 27 états mais, pour les Britanniques, mais aussi pour les Polonais ou pour les Néerlandais, le terme de ministre n’était pas acceptable. Ces pays veulent que l’Union Européenne soit une union d’états souverains or le terme de ministre faisait trop référence à un étatisme européen. En guise de compromis, nous avons proposé le terme de haut représentant pour qu’ils puissent vendre l’idée dans leur pays. Mais le principal est sauvé, car le haut représentant sera aussi vice-président de la commission, chargé des affaires étrangères.

Ce compromis a-t-il réduit ses compétences ?
A S-D : Non. Il faut attendre le texte définitif mais les compétences de cette institution ne devraient pas changer. Il n’y aura pas d’unanimité dans ce domaine donc les états seront libres de gérer leur propre politique étrangère : ils restent souverains. Mais il est important qu’une institution chargée de présenter une politique commune en matière diplomatique soit créée. C’est une condition pour que cette politique voie le jour.

L’institution va donc naître avant l’idée de diplomatie commune ?
A S-D : Ah non ! Il y a une volonté exprimée par les 27 de la voir naître une telle politique commune en matière d’affaires étrangères. Mais, aujourd’hui, c’est avant tout une nécessité dans les relations internationales. Il reste à établir la confiance qu’une telle politique commune est déjà possible malgré des expériences différentes…

… et des prises de positions souvent opposées !
A S-D : La réalité ce sont les divergences. Mais sur de nombreux dossiers il est possible de trouver des accords. En matière de sécurité, de développement, de moyens à déployer sur des conflits, nous avons les moyens de faire quelque chose.